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尊法学法守法用法 建设法治监狱的实践与思考
时间:2017-10-13

  青岛监狱 王 革

  

  习近平总书记指出,“领导干部要做尊法学法守法用法的模范,带动全党全国一起努力,在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家上不断见到新成效”。监狱作为国家刑罚执行机关,是司法战线上最后一道关口,担负着正确执行刑罚、惩罚和改造罪犯、预防和减少犯罪的重要职责。监狱尊法学法守法用法对于弘扬现代法治精神,彰显司法公正,以自身执法形象增强人民群众对法治的信仰,促进全社会形成尊法学法守法用法的浓厚氛围,具有积极的示范引领作用。近年来,青岛监狱牢牢抓住领导干部这个“关键少数”,强化依法治监举措,推进法治监狱建设,形成了尊法学法守法用法的法治生态,收到了良好的效果。

  一、建设法治监狱的工作实践

  (一)强化教育,确立对法治的忠诚与信仰。一是开展信仰教育。把信仰教育作为全面从严治党、依法治监的重大现实课题,将中国特色社会主义道路、理论、制度、文化自信和社会主义法治理念、“三个至上”“四个忠于”“政法干警核心价值观”等确定为信仰教育的重点内容,纳入党支部党建目标管理考核及各项专题讲座、专题活动和日常政治学习中,多层次、多形式组织法治信仰教育。领导干部带头贯彻执行党和国家的监狱工作方针政策,发挥“关键少数”的示范作用;基层警察牢固树立正确高尚的理想信念,切实培养起对党和国家、人民和法律的忠诚与信仰。二是深化普法教育。坚持领导带头学法,将宪法法律列入党委中心组、党支部“三会一课”、政治学习重点内容,作为领导干部岗前培训、进修培训的必修课,适时组织法律业务知识考试考核,促使各级领导干部掌握履行职责所必需的法律知识,引导警察形成热心学法、自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的行为习惯。常态化开展普法教育,把法制宣传教育情况纳入精神文明创建考核评价体系,制定普法规划,确定普法宣传月,开设法制宣传栏,每人发放一本普法教材,推动法制宣传教育不断深入。积极创新普法形式,从2003年开始,与省委党校、市委党校、青岛大学、青岛海洋大学联合开办法律专业第二学历培训班和在职研究生学历教育;与清华大学、中国政法大学、华东政法大学联合举办政法干部培训班,定期选派优秀党员干部参加培训;与青岛市纪委共建反腐倡廉警示教育基地,每年分期分批组织党员干部进行警示教育,构筑遵纪守法的思想防线。三是加强职业操守教育。把警察职业道德建设作为基础性工作,纳入领导干部、党员干部教育培训计划,汇编《公民道德建设实施纲要》《人民警察职业道德规范》《司法部“六条禁令”》等制度规定,定期开展集中学习讨论活动。积极参与人民满意政法干警、青年文明号、巾帼示范岗等创建活动,近年来有6名同志被评为青岛市人民满意政法干警,创成1个省级三八红旗集体、1个市级文明服务示范窗口、1个市级巾帼示范岗。积极组织向全国英模人物和系统内先进模范学习活动,大张旗鼓宣传身边典型人物和先进事迹,引导党员干部和全体警察培树高尚的职业道德,用公正、公开、公平、严格、科学、文明、廉洁的职业操守,提升执法公信力,维护法律的威信和尊严。

  (二)建章立制,强化对权力的规范与约束。一是逐级整理权力清单,让权力行有边界。按照监狱、部门、警察三个层级整理权力清单,明确权力边界。监狱层面,制定《监狱工作规则》,对监狱领导机制、决策机构、会议制度,特别是对监狱党委会、监狱长办公会、董事长办公会、狱务会4个主要决策机构的议事原则、程序、范围和决策方式进行明确规定,依法对监狱主要负责人和分管领导的权力予以限定和规范,建立健全“一把手”不直接分管“人、财、物”、重大事项研究末位发言等制度,确保监狱决策机构依法决策、依法用权、依法管理;部门层面,按照“精简机构、提高效能,减少部门职责交叉和分散,实现同一件事由一个部门负责”的原则,逐一审核、界定每个处级和科级单位的机构职能和业务范围,稳步实施机构改革,逐步压缩机关科室设置,适度调整处室职能,最大限度整合分散在不同职能部门和业务处室相同或相似职责。2013年以来,压缩精简机关科室5个、监区业务科室5个,对行政资产、固定资产、车辆、会议室管理等10余项事权管理职责进行整合,调整组建专门议事机构7个,优化处室职能12项,实现了部门、单位各司其职、各负其责,协调配合;警察层面,在部门职能理顺的基础上,全面推行“定岗、定编、定责”管理,逐岗核定人员编制、岗位职责,确保警察在岗履职、尽职尽责。二是逐项规范权力运行,把权力关进制度笼子。规范人事任免权,严格贯彻执行《党政领导干部选拔任用条例》,将竞争上岗作为选拔任用干部的主要形式,严格民主推荐、组织考察、笔试面试、讨论决定、任前公示等组织程序,增加群众推荐权重,公开选拔过程,按照干部的专业能力、工作经验与空缺岗位的匹配度调配使用干部。每年组织部门主要负责人、监区、处室政委、中层副职、分监区长进行述职述廉,测评排名前1/3的上网公示,接受监督。规范刑罚执行权,根据《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》等法律法规规定,围绕罪犯收押分配、岗位调动、计分考核、减刑假释、保外就医、分级处遇、行政奖惩、会见通信、狱内侦查等执法环节,列出权力事项,逐项梳理执法标准,厘清执法程序,明确监狱、监区、分监区、警察4个执法主体在每项执法工作中的执法权力,逐一固化执法规范和执法流程,确保每项刑罚执行权力、每次执法执纪行为都在制度的笼子里规范运行。2013年以来,修订完善6项执法配套细则、8项执法流程、114项执法规范和管理制度规定,对刑罚执行权进行严密控制。规范生产经营权力,坚持依法经营,出台《监狱法制建设实施意见》,成立专门机构,设立法律总顾问、常年法律顾问和法务科,突出抓好物资采购、外协劳务、工程建设、招投标管理、经济合同签订、知识产权保护等生产经营活动的管理权、审批权、执行权,逐项整理权力清单、明确权力边界、公开办事程序,全面推行专家评审、立项审批、公开招标、效能审计、全程监督,形成靠制度“管人、办事、用权”的生产经营新态势。三是健全权力监督体系,让权力在阳光下运行。全面深化党务、政务、狱务公开,成立监狱党务、政务、狱务公开工作领导小组和办公室,设立公开专栏,在保守秘密的前提下,将监狱的人权、事权、物权、财权、执法权,按照规定程序和范围,全程公开办事依据、程序、结果。创新监督形式,监狱党委班子每季度与警察职工召开一次座谈交流会,面对面听取意见、汇集民智、答疑释惑、凝聚共识。开辟监狱论坛,增设党务政务公开专栏和意见建议专栏,实行网上问政听政。拓展监督渠道,建立狱检执法合议制度,驻狱检察官全程参与重要执法过程;聘请社会执法监督员,定期发放执法意见征求函,利用监狱长接待日等形式,面向罪犯家属、社会公开执法依据、程序、结果,宣传监狱政策,广泛接受社会各界的监督,提升执法公信力。

  (三)科学用法,加强对法治的实践与探索。一是建立汇民智、合法规的科学决策机制。把“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”五步骤作为法定前置程序,决策制定前一律“过五关”,组建各领域专家库,利用多种渠道问计于民,充分吸收民意和专家意见,科学采纳;决策出台后,严格按照各层级权责边界贯彻落实,涉及安全、廉政、纪律作风等方面的重大决策,一律由领导干部带头承诺践诺,一律签订责任书,把各层级的主体责任落到实处,做到言必信、行必果,形成科学决策到依法执行的良性循环;决策实施后,借助调查研究、监狱论坛、座谈交流会等平台,充分听取专家和警察职工对决策实施的意见建议,形成闭环式科学决策机制。二是建立依法从严的监督惩戒机制。设立专司纪检、审计的监狱领导,健全明查暗访、警务督察等工作机制,在局域网开设纪委网站,开通互联网举报邮箱,直接受理群众举报。坚持立规矩、讲规矩、守规矩,健全权力运行惩戒机制,凡是人权、事权、物权、财权、执法权等领域内的重大决策,全部实行责任终身追究和责任倒查机制,凡是触“红线”、越“底线”的违法违纪行为,一律依法依规惩戒,促使领导干部和全体警察秉公用权、审慎履责。三是建立协同执法机制。围绕易引发涉诉涉访事件的执法热点,建立协同执法机制。保外就医方面,实行监狱医院和省政府指定医院双重鉴定制度,市检察院对两家医院的鉴定结果进行验证对比复核,鉴定过程和结果全程记录、三方签字;罪犯病危病亡处理方面,建立病情告知制度,罪犯病危病亡后,第一时间向驻狱检察室、罪犯家属和市检察院三方告知,罪犯手术或治疗方案调整由犯属签字同意,检察院现场提取医疗抢救过程、病历档案、监控录像等证据,监狱全程保留病犯体检、病历资料、抢救过程等执法证据,确保执法链条完整,证据确凿,取证合法。

  二、建设法治监狱中遇到的问题

  (一)法治信仰还不够牢。一个时期以来,社会上发生的重大贪腐、违纪等恶性事件,影响了公众对法治的信心,冲击了党员干部的思想。个别执法人员甚至领导干部,对“党大还是法大”“权大还是法大”等一些原则性问题存在模糊认识,简单地将“党”和“法”对立起来、将“责权利”割裂开来,仍有信权不信法、信钱不信法、信访不信法的现象。出现上述误区的根本原因在于一些干部没有从思想上真正确立对法治的信仰,没有认识到权力的有限性和权责对等性,对彻底打破几千年来根深蒂固的人治思维和人治方式仍心存顾虑。

  (二)法治思维和法治方式运用还不够好。个别领导干部混淆法律与权力之间的界限,缺乏层级和边界思维,不善于从法治和规范的视角对自身权力进行界定,工作中习惯性的打破层级和部门的权力边界。究其原因,一方面是一味追求行政效率和集中决策,没有很好地发挥民主和法治对依法决策、依法行政的积极作用,另一方面是个别领导干部思想中仍存在一定的“官本位”思想,还没有真正形成法治思维,真正养成法治习惯。

  (三)执法权益保障力度还不够强。随着我国法制的健全和人权事业的发展,对罪犯合法权益的保障越来越系统完善,而对监狱警察合法权益保障却较为笼统和薄弱。当前,假借维权对监狱警察日常管理采取对抗、威胁、谩骂甚至暴力袭警的事件逐渐增多、不断升级,而对监狱警察执法权益的保护仅见于《监狱法》第5条和《中国人民警察法》第5条等概念化规定,缺乏具体详细的司法解释和执行标准。由于《监狱法》尚未出台配套实施细则,在很多执法实践活动中,执法依据缺乏明确的指导性和具体的操作性,在一定程度上形成了守法用法上的“有法难依”甚至“无法可依”的尴尬境地。

  三、深入推进法治监狱建设的思考

  (一)建立健全尊法学法长效机制。一是突出普法教育重点,着力培养法治信仰。把普法教育工作作为依法治监的一项长期基础性工作来抓,坚持以培养法治理念、法治思维、法治信仰为重点,探索推行领导干部任前法律知识考试制度,促使各级领导干部了解掌握履行职责必备的法律知识,树牢法治理念,提升法律素质。二是落实普法教育责任制,提高普法教育实效性。探索建立普法宣传教育效果评估标准和跟踪反馈机制,把普法宣传教育纳入精神文明创建体系,把尊法学法守法用法等情况作为精神文明创建的重要指标,保证普法效果。建立普法教育责任机制,按照“谁执法谁普法”的原则,结合监狱工作特点,将普法责任分口落实到刑罚执行、狱政管理、狱内侦查、教育改造、医疗卫生、企业管理等责任部门,由责任部门定期编制推出执法办案、立案侦查、医疗纠纷、经营风险等典型案件,深入开展以案说法、以案释法活动,把办案过程转化为法治宣传教育过程,增强监狱法治宣传教育的针对性、实效性。三是创新普法教育方法,增强普法教育感染力。坚持需求导向,依托网络和实体平台及微博、微信,多层次全方位了解领导干部和警察职工对法律的需求,根据不同对象的不同需求,采取不同方式分类施教。广泛开展群众性法治文化活动,大力推进法治文化阵地建设,积极开展法治文化产品推广,增强法治宣传教育的渗透力。

  (二)建立健全守法用法保障机制。一是强化权力制度约束。科学配置各级权力,按照职能科学、结构优化、廉洁高效、群众满意的原则,进一步明确监狱、部门、监区、分监区主要领导职责权限,合理划分、科学配置内设机构的权力和职能,加大机构和职责整合力度,健全部门职责和人员编制体系,做到定位准确、边界清晰,权责一致、人事相符,各司其职、各负其责,确保监狱各级各部门依照法定权限和程序行使权力。全面清理权力清单,梳理规范监狱在决策、人事、执法、管理、经营等各领域内的权力事项,最大限度细化党委权力清单、执法责任清单、行政服务清单、执法管理清单及投资经营负面清单等,以量化形式确定权责范围。针对权力清单,重点建立健全《警察岗位履职标准》《警察一日工作流程》《单位绩效考核办法》《警察绩效考核办法》等制度规范,确保“所有岗位都有工作标准,所有环节都有程序规范,所有结果都能责任到人”。二是强化权力责任追究。加快推进纪检监察领导管理体制改革,实现垂直管理具体化、制度化,探索实行省监狱局、市司法局分别向省直监狱、市属监狱派驻纪检监察机构,实行统一名称、统一管理,派驻机构直接对派出机关负责,履行监督职责。充分发挥行政监察和审计监督效能,把行政监察渗透到行政管理的各个环节和层面,深入开展执法监察、效能监察和廉政监察,加强对领导干部在经济决策、经营管理等经济责任方面的审计监督。建立健全违法失信惩戒机制,对重大决策、执法办案、大额资金开支、重大项目签订等实行终身负责和责任倒查机制,坚持有案必查、有腐必惩,探索腐败案件揭露、查处机制和查办案件组织协调机制,做到有群众举报的及时处理,有具体线索的认真核实,对违反党纪国法的严肃查处。三是强化执法权益保障。进一步细化完善对监狱警察合法权益的立法保护,加快制定出台《监狱法》配套实施细则,赋予监狱警察在罪犯对抗、威胁、谩骂、攻击中的合法处置权,在法律上对法治尊严、法治权威和警察人格、警察安全予以强力捍卫和保护。

  (三)建立健全权力公开运行机制。按照“公开是原则、不公开是例外的”要求,完善党务、政务、狱务公开和各领域办事公开制度,实施决策公开、管理公开、服务公开、结果公开,凡是监狱发展重大事项、群众普遍关注事项、涉及群众切身利益事项、容易发生腐败问题领域和环节的事项,必须做到及时公开,提高权力运行的透明度。在党务公开方面,全面推进基层党组织党务公开,深入开展监区、分监区权力公开透明运行试点工作。在政务公开方面,深化监狱财务预算决算、部门经费开支、重大建设项目和从优待警等信息公开。在职能部门办事公开方面,结合政风行风治理,深化执法标准、执法流程、办事流程公开工作,所有公开内容要突出重点、挤干水分、拎出干货,主动回应警察职工和社会公众关切,在更广范围和更宽领域营造依法履职、依法治监、依法办事的良好氛围。高度重视网络资源运用,规范网络监督,建立健全网络舆情收集、研判、处置机制,对反映干部违纪违法问题的及时调查处理,对反映失实的及时澄清,对诬告陷害的追究责任,对制造和传播网络谣言的依法打击,推动网络监督走上法治化、规范化、常态化轨道,不断聚集和提升监狱工作正能量。

  

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